阻力最小的道路：国际机构为何维持对话论坛 | 国政学人

阻力最小的道路：

国际机构为何维持对话论坛

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作者：Melanie Coni-Zimmer，法兰克福和平研究所副研究员；Nicole Deitelhoff，歌德大学国际关系和全球秩序理论系主任，教授；Diane Schumann，法兰克福和平研究所助理研究员。

来源：Melanie Coni-Zimmer, Nicole Deitelhoff and Diane Schumann, “The Path of Least Resistance: Why International Institutions Maintain Dialogue Forums”, International Affairs, Vol.99, No.3, 2023, pp.941-961. 

导读

自20世纪90年代以来，国际和区域经济机构一直面临着另类全球化运动（AGM）的大规模抗议，质疑其政策目标及合法性。国际经济机构通过向非国家行为者提供更多的准入来回应这一波批评。其中一项于世纪之交推出的具体的机构合法化战略是由世界贸易组织等国际经济机构建立对话论坛。对话论坛以协商民主理念为基础，旨在促进民间社会行为者与国际经济机构之间的开放和真诚的交流。然而，尽管这些对话论坛已经存在20多年，与之相关的深入研究仍然很少。自成立以来，这些论坛一直被批评为仅仅是“空谈”。此外，批评者还指出，它们再现了民间社会内部现有的权力不对称现象。因此，本文提出问题：为什么这些论坛仍然存在？以及为什么在某些情况下，随着民间社会行为者的参与不断增加，它们甚至还在蓬勃发展？

为了更好地理解这一问题，本文采用三种分析视角，重点关注受众、代理人和组织环境，将它们作为合法化策略的来源和驱动力。首先，受众视角关注公民社会行为者的规范性需求，将其作为合法化策略的来源。其次，基于代理人的视角关注特定的合法化主体作为合法化策略的起源。第三，基于环境的视角将合法化策略的起源置于组织领域。本文通过比较对话论坛的审议质量的发展来评估这些主张，即随着时间的推移追溯开放性、透明度和后果。为此，本文重点关注两个截然不同的经济机构及其对话论坛的案例：国际货币基金组织和世界银行联合举办的公民社会政策论坛（CSPF）和公民20国（C20）。

实证分析强调，此类论坛的维持并不是孤立地归因于任何一种视角，而是因为各种视角之间强烈的相互作用。观众的需求——民间社会内部对商议空间的持续压力和关注——显然推动了两个案例中的对话论坛的最初出现和维持。本文的结论是，从组织机构的角度来看，维持对话论坛可能是阻力最小的途径。对话论坛对民间社会和组织领域内提出和创建的规范和要求做出战略性反应，允许组织经济机构为民间社会的参与提供空间，而不会赋予太多影响力。与此同时，民间社会行为者继续参与论坛，因为他们不再仅仅将论坛用作审议空间，而是用于其他目的，包括建立网络。

对话论坛作为机构合法化战略

自20世纪80年代以来，国际机构一直面临来自不同民间社会的参与者的批评。另类全球化运动的活动重点关注国际经济机构，如 WTO、世界银行和 G7/G8。虽然国际组织的有效性和解决问题的能力长期以来一直被认为足以产生合法性，但批评者开始要求民主结构，包括“直接进入其利益受到影响的领域”。对话论坛因其可以被定义为或多或少制度化的与民间社会代表进行对话的空间而成为了一个具有特别突出的特征的国际经济机构。

早在1992年，民间社会组织就成立了亚行非政府组织工作组，以便与亚洲开发银行 (ADB) 进行直接对话。2000年，经合组织举办了首届年度论坛，与各类利益相关者接触；美洲开发银行于同年开始与民间社会代表举行年度会议。2001年，世贸组织举办了第一次公共研讨会，后来更名为公共论坛，现在每年举行一次，从2002年开始，世界银行和国际货币基金组织开始与民间社会代表举行会议。

对维护对话论坛的看法

本文就为什么国际机构将对话论坛作为一种合法化策略提出三个命题，假设这一策略可能源于受众的需求、代理人的意识形态和/或组织领域。鉴于对话论坛是在协商民主理念的基础上发展起来的，我们分析了它们随着时间的推移在三个典型维度方面的表现，这三个维度被认为对促进协商至关重要：开放性、透明度和后果性。

（1）基于受众的视角：公民社会需要协商

大多数研究假设国际机构制定合法化战略是为了回应受众的规范性要求。本文将民间社会视为国际机构的重要受众，因为对话论坛是在一系列抗议活动后专门为吸纳民间社会行为者而设计的空间。虽然更激进的民间社会参与者可能要求废除或深刻重组全球经济机构，并且可能对参与对话论坛不感兴趣，但更温和的参与者呼吁进行改革，使全球经济机构更加民主和透明，并且允许将受决策影响者的声音纳入决策过程。

因此，我们期望论坛能够表现出高度的开放性和透明度，并考虑到后果——或者至少，我们期望随着时间的推移——朝着这个方向发展。民间社会行动者应提出主要要求，而合法化机构则应做出认真的反应。

（2）基于代理人的视角：国际机构对审议的战略运用

合法化代理人是那些试图影响观众合法性认知的行为者。大多数研究认为国际机构的官僚机构和成员国是合法化代理人，尽管哪些行为者正在设计和实施旨在增强机构合法性的措施是一个经验问题。

从基于代理人的角度来看，合法性的传播策略源于代理人的意识形态。代理人设计合法化策略，试图改变那些被受众认为是可以改变的规范。本文预计国际机构会积极排除更激进的民间社会行为者，因为接纳更温和的公民社会行为者就足以表明该机构的开放性（即具有低到中等的开放程度）。我们预计国际机构体现一种中等程度的透明度，因为合法化机构可以利用促进参与形式来公开宣称可访问性并与批评者进行公开交流。同时，国际机构不会愿意给予太多的制度化影响力；他们将对话论坛与决策过程分开，以保留其权威。

（3）基于环境的视角：组织领域作为合法化战略的来源

基于环境的视角关注组织领域的模式，将其视为机构合法化策略的起源。本文重点关注构成该领域的国际（经济）机构，并认为国际机构会维持对话论坛，因为这符合同类组织所遵守的规范和标准。研究明确表明，包容非国家行为者的规范和做法在国际机构中已变得越来越普遍。

本文预计国际机构定期组织对话论坛，因为组织环境中的规范需要这种做法，但合法化代理人既不会对这些论坛表现出浓厚的兴趣，也不会试图改进审议实践。组织领域的结构化越来越高，导致我们预计各个审议维度的价值会出现停滞或下降，特别是由于脱钩而导致的后果性较低。

对话论坛的实践

本文分析了两个对话论坛的经验证据：由世界银行和国际货币基金组织组织的CSPF，以及二十国集团对话论坛Civil 20 (C20) 参与小组。

（1）民间社会政策论坛（CSPF）

CSPF的总体官方目标是为民间社会组织提供一个“开放的空间，与世界银行集团和国际货币基金组织的工作人员进行对话并交换意见”。

本文分析显示了基于受众、代理和环境的视角之间的相互作用，从而解释了CSPF如何成为民间社会行动者和两个国际组织之间交流的空间。民间社会在倡导论坛、批评论坛和要求不断改进方面发挥了积极作用，这支持了基于受众的视角。国际组织对民间社会提出的要求做出了战略性回应，试图在不完全落实要求的同时采纳批评意见。在民间社会行为体对国际组织工作的审议方面缺乏重大改进，特别是与决策的脱离的特性凸显了基于主体和基于环境的命题的相对重要性。较低的透明度尤其反映了基于环境的观点：世界银行和国际货币基金组织都没有使用CSPF向更广泛的公众战略性地报告其与民间社会参与者的接触情况，突显了其相当常规的特征。

（2）Civil 20 参与小组

G20是一个非正式的交流论坛，是较年轻的国际经济机构之一。

对审议的三个选定维度及其随时间的发展的分析表明，基于受众的观点占主导地位。C20实现了适度的开放性并为民间社会行为体至少提供了有限的产生实际影响的机会（低到中等的后果），这体现了一种近似于理想的民间社会行为体对国际机构的工作进行审议的结果。C20几乎完全由民间社会组织指导和组织。尽管如此，东道国干预这一进程的可能性表明了与基于主体的观点的互动效应。二十国集团有能力积极利用C20进程来监督或回避批评。如果这两个方面的期望均未得到满足（透明度结果较低），这似乎是由于C20内部缺乏资源和组织缺陷，以及二十国集团对作为合法受众的民间社会行动者缺乏兴趣。二十国集团战略性推动C20进程并不是为了获得声誉。没有迹象表明二十国集团积极推动C20论坛以提高民间社会行为体对国际机构工作的审议的质量。

结果比较

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尽管背景条件截然不同，但这两个案例在多个维度上显示出相似的模式。尽管批评不断，但它们的受欢迎程度似乎有所增加，这两个论坛的民间社会参与者数量的增长就证明了这一点。

这两个论坛都是适度开放的，但在民间社会行为体准入方面存在一些共同的实际障碍。但是也有不同之处：CSPF 的注册程序是一个组织良好的例行公事的机构，但由于二十国集团轮值主席国的轮值和对内部知识的需要，C20的注册程序受到组织缺陷的阻碍。在两个案例中，参与者的区域多样性往往都是有限的。

在这两个案例中，论坛的透明度仍远未达到协商的理想状态，但潜在机制有所不同。就CSPF而言，随着时间的推移，促进透明度的努力有所减弱，因为后者不再是合法化机构的优先考虑事项。对于C20来说，二十国集团及其所有参与团体的领导层每年都会发生变化，阻碍了全面、持续的记录。世界银行、国际货币基金组织和二十国集团在对外交流中使用论坛的积极性都不高。

两个论坛对国际机构的决策过程（后果性）的影响都是有限的。虽然C20更像是一个持续的过程，以类似峰会的活动告终并提出建议，但CSPF期间并未尝试总结结果并制定建议。不过，CSPF 的机构代表出席率远高于C20。

结论

尽管受到广泛批评，为了更好地理解对话论坛作为一种维护国际机构的策略，我们在本文中对合法化的来源和驱动力提出了三种观点。我们的研究结果强调，这三种观点都不能单独解释对话论坛的维护。

CSPF的案例研究表明，随着时间的推移，民间社会的期望和要求仍然是论坛维持的驱动力。对于C20来说也是如此。尽管后者在CSPF大约十年后出现，但其具有更强的同构效应，民间社会参与者也在积极引导和维护C20的工作。

对于世界银行和国际货币基金组织来说，CSPF显然已成为组织惯例的一部分。即使二十国集团东道国对C20的兴趣各不相同，但是维持与民间社会的接触也已成为年度日程的一部分。然而，随着惯例化，论坛也开始承担与最初预期不同的功能，例如至少出现了传播的功能。由于这两个论坛都没有实现理想的审议，因此对于民间社会参与者而言，它们已成为彼此以及与机构代表建立联系的主要场所。

无论哪种情况，放弃这种形式都会使人们怀疑一个机构的真正开放性及其将民间社会纳入其进程的意愿。维持对话论坛并投入足够的（人力和财力）资源来继续运作似乎是阻力最小的途径。

词汇积累

对话论坛

dialogue forum

另类全球化运动

alter-globalization movement

权力不对称

power asymmetry

民间社会政策论坛

the Civil Society Policy Forum

译者：吴谨轩，国政学人编译员，上海外国语大学国际政治专业硕士生

校对 | 林尚沅 吴文博

审核 | 李源

排版 | 赵弘宇

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